清理整顿融资平台 为地方债扎紧制度笼子

中国新闻来源：人民日报 2017年07月17日 06:05

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　　制图：郭 祥

　　在刚刚结束的全国金融工作会议上，习近平总书记指出：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”对地方政府违法违规举债，首次明确要“终身问责”，彰显出中央严控地方政府债务风险的坚定决心。

　　加强顶层设计，规范地方政府举债，严防区域性、系统性风险发生，是深化财税改革的一项重要任务。近年来，我国对地方政府债务管理实施了哪些改革举措，效果如何？目前，地方政府债务风险有多大？防控风险，未来还需要在哪些方面加力？记者采访了有关部门和专家。

　　清理整顿地方融资平台，厘清政府与平台的关系

　　“我国正处于城镇化加快和基础设施建设的高峰期，资金需求很大。在确保风险可控的情况下，地方政府适当举债筹措资金是合理的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示。

　　然而，前些年地方政府没有举债权限，也缺乏正规的举债渠道，只能通过融资平台公司等方式来举债。地方发展急需资金，加上一些地方政府有政绩冲动，由此导致地方政府债务快速上升。

　　地方政府通过融资平台举债，或通过企业发债为政府融资，这些资金利息高、期限短，用在基础设施等周期长的建设项目上，属于资金错配。“项目还没完成，债务就到期了，地方政府只能再四处筹措资金，地方政府偿债成本和压力猛增。”财政部有关负责人说。

　　更令人担心的是，由于地方政府是“借道”举债，不少债务资金游离于监管之外，借了多少、怎么花的没有一本明白账。特别是地方政府换届后，新官不理旧账，这些债务如何偿还也成了问题。

　　地方政府债务这团乱麻不解开，债务风险就像高悬的达摩克利斯之剑。中央解决这一问题的主要思路是，清理整顿地方融资平台，厘清政府与平台的关系，勒紧地方债务的缰绳。

　　首先是“开前门”，赋予地方政府发债权限。“前门”是一点一点打开的，从最早财政部代理发行地方政府债券，到开展部分省区自行发债试点，再到2014年地方政府债券自发自还试点，整个推进过程用了5年时间。这表明，国家对于地方政府发债还是相当谨慎、力求稳妥的。

　　接下来，就是理清旧债“堵旁门”。对于2014年底之前的地方政府性存量债务，不管是用什么方式举借的，财政部会同有关部门进行了清理。经过甄别，存量债务中有15.4万亿元属于地方政府债务。“也就是说，对于这些债务地方政府是认账的，并负有偿还责任。这些‘旧债’逐步发行地方政府债券进行置换，纳入预算规范管理，分别到期偿还。”财政部有关负责人介绍。

　　地方政府举债只有一条路，设“天花板”控制规模

　　“旧债”好不容易理清了，以后发新债肯定不能再出险情。2015年1月1日起，新修订的预算法实施。新预算法明确规定：除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。换句话说，地方政府举借债务的唯一渠道，就是公开发行债券，其他方式都不可以。

　　同时，厘清政府与融资平台的关系：政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，要做到谁借谁还、风险自担。地方国有企业，包括融资平台公司举借的债务，由企业自己偿还，地方政府不承担偿还责任。但地方政府作为出资人，在出资范围内要承担有限责任。

　　“对于一些金融机构以前的投资，如果被纳入了15.4万亿元的存量债务，那政府会负责到期偿还。如果没被纳入，也不意味着钱打了水漂，因为不少融资平台项目都很优质，未来的回报和收益都还是不错的。”上海财经大学副教授郑春荣认为。

　　控制举债规模，实行限额发行，则是勒紧地方债的那根“缰绳”。2015年，新增地方政府债务的“天花板”是6000亿元，2016年是1.18万亿元，2017年是1.63万亿元。“这个限额是经全国人大批准后，再分解到各省的，不允许超额发债。这就像大货车一样，不允许超载行驶才会更安全。”财政部有关负责人表示。

　　通过顶层设计扎牢“笼子”，加快建立规范的举债融资机制，我国防控政府债务风险取得了明显成效。截至2016年末，我国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元，按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数计算，负债率约为36.7%。即使把或有负债考虑进去，我国政府负债率约为40%。

　　“预计今年政府负债率仍将保持稳定，这在世界上属于较低水平，也在我们能够承受的范围之内。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

　　违规举债又有“新变种”，多项举措密集出台严监管

　　虽然我国地方债务风险总体可控，但有些地方在财政“吃紧”的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部有关负责人介绍，“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定，积聚了财政金融风险。

　　针对这些新问题，近期财政部会同有关部门密集出台政策举措，坚决制止违法违规举债行为。

　　在一些地方，PPP和投资基金变成了“明股暗债”，亏了由政府资金“兜底”，这样一来，风险全部转到了政府一边。对此，新举措开出负面清单：严禁地方政府利用PPP以及各类政府投资基金，违法违规变相举债。地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产及储备土地注入融资平台公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

　　融资平台公司的融资，很多来自于银行等金融机构。部分金融机构为保险起见，对企业融资时，仍要求地方政府提供担保承诺。政策明确：地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。金融机构为企业提供融资时，也不得要求或接受地方政府及所属部门出具担保函、承诺函等提供担保。

　　针对这些新问题，今年以来，财政部会同有关部门密集出台政策举措，坚决制止违法违规举债行为，并多次公开通报了对地方政府违规举债的处理结果。

　　“财政部将会同有关部门，建立地方政府债务常态化监督机制，定期核查违法违规融资担保问题。” 财政部有关负责人表示，目前已多次对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为公开通报，地方政府也对违规责任人作出了行政撤职等处分。同时，银监会也对参与违法举债的金融机构，作出了相应的行政处罚。